Системы отбора, развития и удержания управленческих кадров на государственной службе в СССР.

aeee3043527eaab3b9c1aa4e92a7d4fd.jpg

Советский Союз (1922—1991гг.) являлся первой в истории централизованно-плановой экономикой. Ее объем достиг 2-го места в мире (после США). В силу плановой экономики и бюрократический аппарат СССР являлся крупнейшим в мире.

Для лучшего понимания особенностей функционирования кадровой системы СССР, необходимо учесть ее исторический контекст – какие тенденции определили сложившиеся практики отбора и продвижения государственных служащих:


1. Коммунистическая партия – ядро системы власти и инструмент государственного управления

Во время революции и гражданской войны в распадающейся стране для овладения ситуацией необходима была четкая систе­ма организации власти и управления. Коммунистическая партия была как раз той организацией, которая могла справиться с этой задачей. На базе партии большевиков произошло почти полное сращивание бюрократического и партийного аппаратов. Была установлена жесткая централизованная система власти, которая сохранила такое устройство на все советское время.

2. Стремительный рост числа чиновников

При происходившем быстрыми темпами тотальном огосу­дарствлении (национализация банков, земли, промышленно­сти, жилья, системы распределения материальных благ и т. д.) требовалось большое количество служащих для учета, контроля, распределения и управления этими процессами. Общая численность рабочих и служащих в народном хозяйстве достигла к началу 1954 года 44, 8 млн. чел. Из них административно – управленческий персонал составлял 6 млн. 516 тыс. чел, т.е. в среднем каждый седьмой являлся работников управленческого аппарата.

3. Единоличная власть лидера коммунистической партии

Вождь – лидер правящей коммунистической партии – имел фактически неограниченную власть. Сталин в течение почти трех десятилетий определял единолично персональный состав высшего эшелона управления, а также систему его работы. После смерти Сталина система осталась прежней: лидер партии расставлял верных ему людей на ключевых постах.

4. Необходимость постоянного контроля бюрократии

Стремительный рост числа чиновников и неразвитость правовой системы приводили к массовым злоупотреблениям властью. Контроль и чистка быстро разбухающего госап­парата были важнейшей частью деятельности ВЧК.

5. Большие льготы для партийного и государственного руководства

Для руководящих членов партии и правительства предусматривались существенные льготы, по сравнению с другими чиновниками, что являлось сильным стимулом для чиновников войти в ряды управленцев.

Философия системы, принципы, подходы
Коммунистическая партия выросла из оппозиционного движения, и на ранних этапах ключевой была проблема надежности новых людей, принимаемых в партию. При подборе главенствовал принцип подбора по рекомендациям товарищей по партии, принцип «свой-чужой». После прихода коммунистической партии к власти и сращивания бюрократического и партийного аппаратов, этот принцип отбора кандидатов распространился уже на управленческие посты. Сталин, стремясь не потерять свою единоличную власть, сделал систему непрозрачной полностью подконтрольной, используя инструменты репрессий за проступки и нелояльность.

Таким образом, можно сформулировать характеристики, которые требовались от системы управления высшими кадрами в начале становления советского государства:
  1. Четкая управляемость вождем компартии
  2. Беспрекословная исполнительность
  3. Устойчивость и стабильность
  4. Непрозрачность и секретность
Соответственно характеристикам системы, на управленческие позиции подбирались люди со следующими характеристиками:
  1. Преданность вышестоящим руководителям и группам
  2. Исполнительность, способность исполнять приказы, не задавая вопросов
  3. Благонадежность и лояльность коммунистической партии
  4. Управленческие способности

Ха­рактерно, что из высшего управленческого звена оказались фактически исключены профессиональные юристы и экономисты. Преобладали специалисты с техническим и военным образованием.

После смерти Сталина система перестала сдерживаться страхом суровых наказаний, и контроль над ней в советский период постепенно снижался. Высшее управленческое звено страны (номенклатура), имея в управлении большие ресурсы и привилегии, и используя старую непрозрачную систему подбора и продвижения кадров, основанную на личных связях, получила возможность воспроизводить сама себя. Номенклатурные работники постепенно превращались в сообщество управленцев, которое пользовалось доступными материальными благами и стремилось сохранить статус-кво. Т.к. отбор производился органами партии, а партия и правительство были связаны неформальными отношениями, в номенклатуру стали проводиться люди по критерию кастовости, а не компетенции. Тенденция привела к тому, что к 80-м гг. 20-го века многие посты были распределены между членами семей номенклатурных работников.

Ниже будут более подробно описаны характеристики системы управления высшим управленческим составом и их становление.

Номенклатура
Советская бюрократия разделялась на обычных чиновников и номенклатуру – часть бюрократии, занятую на ответственной управлен­ческой работе всех уровней. Номенклатурный принцип не имел правового оформления, однако охватывал всю сферу управления.

Характерные чертами номенкла­туры были: секретность, закрытость, строгий отбор по принципу преданности коммунистической партии и дело­вым качествам, военизированный характер (долгое время но­менклатура в буквальном смысле была вооружена — имела личное оружие).

Отбор и продвижение
В 1923 г. были сформулированы в соответствующих документах, которые никогда не публиковались, основные принципы отбора и назначения работников номенклатуры. Списки таких должностей являлись строго секретными.

И.В. Сталин так определил требования к номенклатуре: «...Люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять ди­рективы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь»[1]. Контролировались все стороны жизни номенклатуры. Ста­лин утверждал: «...Необходимо каждого работника изучать по косточкам»[2].

Подбор, воспитание и расстановка управленческих кадров – от колхозного бригадира до Председателя Совета Министров СССР – осуществлялись партией. Руководящие посты могли быть заняты только членами ком­партии. Кадровыми вопросами занимались Секретариат и организационно-распределительный отдел (орграспредотдел) ЦК. Учетно-распределительные отделы существовали во всех других партийных орга­нах - от ЦК республик до райкома, занимаясь кадрами соот­ветствующего уровня во всех без исключения областях упра­вления и хозяйствования.

Постепенно был сформирован четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Стержнем советской кадровой системы стало формирование резерва – каждый руководитель должен был постоянно отслеживать и отбирать своих «резервистов». Партийные же комитеты осуществляли патронажные функции – отслеживали этот процесс, а также рассматривали и утверждали возможность назначения того или иного сотрудника на данную позицию.


Ротация
В советской номенклатурной системе было два принципа кадровой ротации. Первый – отраслевой – предполагал смену сферы деятельности назначенца - с хозяйственной на партийную и обратно. К примеру, сотрудник мог работать на производстве, затем в исполкоме, далее в ЦК и затем возвращался в регион секретарем обкома. Второй принцип - территориальной ротации: работника перебрасывали из одного региона в другой. Ротация, тем не менее, не использовалась в качестве системной подготовки кадров и носила индивидуальный характер.

При своем правлении Н.С. Хрущев в целях снижения коррупции ввел в Устав партии положе­ния об обязательной ротации кадров – при каждых выборах полагалось менять треть числа членов партийных комитетов от ЦК до райкома. Исключение делалось только для первого се­кретаря и небольшого круга «опытных и заслуженных работ­ников»[3].

Высшая номенклатура встретила это недовольством, так как в партийных органах были представлены наиболее видные управленцы соответствующих уровней. Членство в партийном органе придавало управляющей части бюрократии дополнительный вес и защищенность, и терять их она не хотела. Попытки дальнейшей либерализации госслужбы были остановлены с приходом Л.И. Брежнева на высший властный пост — Первого секретаря ЦК КПСС. Принцип ротации кадров был отменен.


Вознаграждение
Номенклатура не име­ла частной собственности, но от имени народа распоряжалась огромным материальным достоянием, сосредоточен­ным в руках государства. Постепенно была создана развитая, строго ранжированная система привилегий. В после­дующем она постоянно совершенствовалась, а привилегии расширялись как по объему, так и по качеству.

Номенкла­тура обеспечивалась лучшим жильем, продовольствием, специальным медицинским обслуживанием, специальными пенсиями. Привилегии являлись также и средством манипулирования номенклатурной бюрократией. Чтобы не потерять высокий уровень жизни, необходимо было соблюдать определенные неписанные правила и договоренности.

Привилегии рядовых госу­дарственных служащих были гораздо скромнее и выражались, прежде всего, в доступе к дефи­цитным товарам и продовольствию, возможности получать без очереди жилье, санаторные путевки и др.


Увольнение
Первоначально, при Сталине, путь наверх по номенклатурной лестнице был сопряжен с постоянным риском. За злоупотребление вла­стью и промашки следовала суровая кара. По мере ослабления угрозы репрессий увольнения становились такими же зависимыми от патронажа, как и назначения. За проступки можно было, так же как и ранее, лишиться должности, однако патрон, если он обладал достаточной властью, мог помочь назначить провинившегося на другую позицию, чтобы минимизировать потери социальных благ. Постепенно увеличивался срок пребывания в должности – известны случаи, когда чиновники могли находиться на постах десятилетиями – к середине 80-х гг. некоторые министры пребывали в должности уже 20 и более лет.

Литература
1. Государственная служба. Комплексный подход. Книга. // Дело, 1999 (2-е изд.-2000г.) Оболонский А.В., Барабашев А. Г.
2. Советское общество. Возникновение, развитие, исторический финал. М., 1997.
3. Номенклатура. М. Восленский. МП "Октябрь" "Советская Россия" М. 1991 http://lib.ru/POLITOLOG/woslenskij.txt
4. From Nomenklatura to New Elite // The New Elite in Post-Communist Eastern Europe. Texas A&M Un. Pr. USA. 2000 ( co-authorship with S.White)


[1] Государственная служба. Комплексный подход. Книга. // Дело, 1999 (2-е изд.-2000г.) Оболонский А.В., Барабашев А. Г.
[2] Там же
[3] Там же